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Parmi ces droits fondamentaux figure le droit à l’instruction posé par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Ainsi le service public de l’éducation doit-il être accessible à l’ensemble des élèves dont ceux en situation de handicap. À cet égard, l’article L. 111-1 du code de l’éducation dispose que ce service public « reconnaît que tous les enfants partagent la capacité d'apprendre et de progresser [et] veille à la scolarisation inclusive de tous les enfants, sans aucune distinction ». Lorsque leur scolarité le requiert, des adaptations sont mises en place. Comme dans l’ensemble des aspects de la vie sociale, la prise en charge du handicap à l’école repose bien sur les deux piliers posés par la loi du 11 février 2005, à savoir l’accessibilité et la compensation.

Au regard de sa composition et en l’absence de représentants du corps médical en son sein, la mission ne saurait émettre d’avis en opportunité sur le cadre fixé voici bientôt vingt ans. Sur la dimension médicale, elle inscrit ses travaux dans le prolongement de ceux conduits en 2018 par l’inspection générale des affaires sociales, l’inspection générale de l’éducation nationale et l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Sans préjudice des analyses passées et à venir sur les modalités de prise en charge des situations de handicap, la mission note que le législateur a retenu en 2005 une acception large et souple du handicap en y incluant des critères environnementaux, entraînant une extension du champ de sa reconnaissance.

À l’école, la mise en œuvre de la loi du 11 février 2005 s’est traduite par la progression constante du nombre d’élèves en situation de handicap (ESH) scolarisés en milieu ordinaire. Entre 2004 et 2020, leurs effectifs sont ainsi passés de 134 000 à 384 000, soit une hausse de 187 % sur la période. Elle s’est également matérialisée par le renforcement des mesures de compensation au bénéfice des ESH au rang desquelles figure l’accompagnement humain. Assuré par près de 120 000 accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH), celui-ci vise à permettre l’inclusion scolaire de ces élèves. Pour ce faire, les AESH sont chargés de les accompagner dans les actes de la vie quotidienne et dans l’accès aux apprentissages. Il leur incombe également de soutenir les ESH dans les activités de la vie sociale et relationnelle.

Depuis 2017, ces AESH sont passés d’environ 53 000 équivalents temps plein travaillés (ETPT) à plus de 80 000 en 2022 selon les estimations de la mission. Si la croissance de leurs effectifs est d’abord liée à celle du nombre d’ESH scolarisés pour lesquels une aide humaine a effectivement été prescrite par une maison départementale des personnes handicapées (MDPH), une telle explication ne permet pas d’appréhender le phénomène dans son ensemble.

À l’issue de déplacements dans vingt-et-un départements, la mission note que le recours à l’aide humaine est devenu le principal moyen de compensation du handicap. La mission constate que dans ce contexte, la hausse continue du nombre d’AESH n’a rien de surprenant et qu’il s’agit d’une tendance qui devrait être amenée à se poursuivre.

La mission observe symétriquement l’utilisation limitée des autres ressources disponibles, en particulier le matériel pédagogique adapté. Elle relève également le besoin de formation des enseignants en matière d’accessibilité pédagogique et didactique. Surtout, l’articulation encore insuffisante entre le médico-social et l’éducation nationale conduit à scolariser au sein du milieu ordinaire des enfants dont la nature de l’altération devrait pourtant conduire à les orienter vers des établissements et services spécialisés. Sur ce sujet et au moyen d’une analyse économétrique, la mission observe qu’il existe une corrélation entre le nombre de places au sein de ces établissements et services médico-sociaux (ESMS) et le recours à l’aide humaine. Plus précisément, la baisse de l’offre disponible dans les ESMS joue à la hausse sur le niveau de l’accompagnement humain requis.

Les investigations menées conduisent en outre à reconnaître que la demande en aide humaine est également déterminée par d’autres facteurs environnementaux, notamment sociaux. Dans certains cas, l’accompagnement humain pourrait être perçu comme un moyen de compenser une forme de précarité sociale qui s’étend au-delà de la seule reconnaissance du handicap. Sans qu’il soit possible de tirer de conclusions définitives sur le sujet, la mission note l’existence d’une corrélation positive entre le nombre d’AESH pour 1 000 élèves et la part des ménages dont les revenus sont inférieurs à 40 % du revenu médian.

Face à ce constat, la mission recommande d’engager dès le début du prochain quinquennat une concertation sur les différentes formes d’accompagnement des situations de handicap à l’école, avec pour objectif de retrouver un équilibre entre compensation et accessibilité. Sans réduire le débat à de seules considérations budgétaires, il s’agit de sortir du « tout aide humaine » dont nombre d’acteurs issus du milieu scolaire, associatif ou universitaire pointent désormais les limites quant au développement de l’autonomie des ESH. Pour initier cette réflexion, la mission suggère que les notifications d’aide humaine des MDPH cessent de mentionner le caractère individuel ou mutualisé de l’accompagnement. L’objectif ainsi poursuivi est celui d’un rééquilibrage entre compensation et accessibilité au profit de la seconde, considérant qu’il pourrait être de la compétence de l’éducation nationale, au titre du service public dont elle a la charge, de définir la nature de l’accompagnement requis pour garantir l’égal accès à celui-ci.

Parallèlement, des mesures moins structurelles pourraient être mises en œuvre à court et moyen termes à l’aune de ce que les acteurs de terrain ont d’ores et déjà pu initier. Toutes se caractérisent à la fois par une meilleure articulation entre les services des MDPH et ceux de l’éducation nationale. Ainsi en est-il par exemple de la mise en cohérence des calendriers de notification d’aide humaine entre ces deux institutions ou de la systématisation du guide d’évaluation des besoins de compensation en matière de scolarisation (GEVA-sco). Il en va de même s’agissant de l’expérimentation proposée par la mission consistant à rendre obligatoire l’expression d’un avis favorable de l’enseignant référent sur ce GEVA-sco. En sa qualité de spécialiste des situations de handicap, celui-ci peut aider la famille et l’équipe éducative pour s’assurer de la pertinence des renseignements fournis, permettant ainsi à la MDPH d’instruire la demande dans de bonnes conditions et de définir une solution d’accompagnement adaptée au besoin.

Il s’agirait également de profiter du quinquennat à venir pour réfléchir aux conditions de gestion, d’emplois et de rémunération des AESH. Entre 2022 et 2025, la mission recommande de mettre fin à la distinction entre les dépenses de personnel consacrées aux AESH qui relèvent du titre 2 (T2) du budget de l’État et celles qui en sont exclues au profit d’une gestion unifiée sous le régime T2. À l’exception, non nulle, de l’incidence d’une telle décision sur le plafond d’emplois du ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports, les interlocuteurs rencontrés par la mission n’ont pas fait état de difficultés techniques particulières quant au basculement de l’ensemble des personnels vers le T2.

Les efforts engagés en faveur de la formation des membres de la communauté éducative à la prise en charge du handicap, et notamment des enseignants, doivent être poursuivis. Les formations communes entre les AESH et les enseignants, déjà en partie mises en œuvre, doivent être renforcées.

Le débat qui pourrait avoir lieu en début de quinquennat sur la prise en charge du handicap à l’école ne saurait faire l’économie d’une réflexion sur sa gouvernance. Située au carrefour des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, son pilotage d’ensemble s’en trouve complexifié. À cet égard, la décision du Conseil d’État du 20 novembre 2020, en ce qu’elle exonère l’éducation nationale du financement des emplois d’AESH en dehors du temps scolaire, fait apparaître les limites du système actuel. Cette jurisprudence, qui met à la charge des collectivités territoriales la rémunération de ces personnels, notamment sur le temps périscolaire et la pause méridienne, n’est pas encore appliquée dans le second degré et l’est inégalement dans le premier degré, comme la mission a pu le constater. Surtout, elle crée une discontinuité dans la prise en charge des ESH au cours de la journée qui, au-delà des considérations juridiques ou budgétaires, risque de leur être préjudiciable. Pour garantir l’exécution de cette décision de justice, la mission recommande que les AESH soient mis à disposition par l’État contre remboursement.

En révélant les limites de l’organisation actuelle des compétences de l’État et des collectivités territoriales en matière de prise en charge du handicap, à tout le moins en milieu scolaire, la décision du 20 novembre 2020 invite là aussi à une réflexion d’ensemble sur le sujet.

4. Liste des propositions (page 34)

Proposition n° 1 : Basculer progressivement, à compter de 2022, les dépenses de personnel des AESH vers le titre 2 du budget général de l’État en procédant au changement d’imputation budgétaire à l’issue du premier CDD de trois ans.

Proposition n° 2 : Modifier l’article 1 de l’arrêté 6 février 2015 relatif au guide d’évaluation des besoins de compensation en matière de scolarisation (GEVA-sco) afin de rendre ce guide obligatoire pour une saisine de la MDPH relative à une demande d’accompagnement pour la scolarisation.

Proposition n° 3 : Avec l’accord des MDPH concernées, une expérimentation pourrait être mise en œuvre dès la rentrée scolaire de septembre 2022, imposant l’expression d’un avis favorable par l’enseignant référent de secteur sur le GEVA-sco comme préalable à l’examen d’une demande d’accompagnement.

Proposition n° 4 : Engager, par voie de circulaire du ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et du sport, l’ensemble des services départementaux de l’école inclusive à définir avec les MDPH un calendrier annuel de gestion des demandes et de mise en œuvre des notifications des besoins d’accompagnement dans le domaine scolaire.

Proposition n° 5 : Augmenter l’attractivité des fonctions de référent scolarité en MDPH en leur ouvrant le bénéfice de l’indemnité de 1 765 € annuels instituée par le décret n° 2017-964 du 10 mai 2017 instituant une indemnité pour les enseignants spécialisés des premier et second degrés exerçant dans des structures spécialisées.

Proposition n° 6 : Engager un travail interministériel de réflexion pour une réécriture de l’article R. 146-26 du code de l’action sociale et des familles, afin que le certificat médical n’apparaisse pas comme la seule pièce justificative exigée par la réglementation dans le dossier de demande initiale.

Proposition n° 7 : Assurer aux MDPH la possibilité de suivre la mise en œuvre de leurs notifications en leur garantissant l’accès aux données relatives aux affectations et aux accompagnements des élèves ayant bénéficié d’une prescription d’aide humaine.

Proposition n° 8 : Engager en début de quinquennat une concertation sur l’articulation entre compensation et accessibilité dans la prise en charge du handicap à l’École.

Proposition n° 9 : Modifier les articles L. 351-3 et D. 351-16-1 et suivants du code de l’éducation afin que la notification des MDPH ne précise plus le caractère individualisé ou mutualisé, ni la quotité de l’accompagnement humain.

Proposition n° 10 : Envisager, à l’échelle nationale, les conditions d’une généralisation des AESH en dehors du temps scolaire de la mise à disposition de l’État vers les collectivités locales contre remboursement.

Proposition n° 11 : S’assurer que chaque académie développe une offre de formation continue répondant de façon réactive à l’échelle locale aux besoins des équipes de terrain (enseignants, directeurs d’écoles, chefs d’établissements, coordonnateurs de PIAL, inspecteurs).

Proposition n° 12 : Développer les modules de formation communs entre AESH et enseignants.

Mise à jour : 10/12/2022

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